프랑스 니스에서 열리는 유엔 해양 회의는 새로운 국제 해양법을 정립할 기회가 되어야 한다. 출처: Castle hill, Nice, France/ Arno Smit/ Unsplash

제3차 유엔 해양 회의(UNOC 3)가 2025년 6월 9일 프랑스 니스에서 개막했다. 이 회의는 2017년 뉴욕, 2022년 리스본에 이어 세 번째로 열리는 행사다. 프랑스와 코스타리카가 공동 주최하며, 150개국과 약 3만 명의 참가자들이 모여 지구의 바다를 지속 가능하게 관리하는 방안을 논의한다.

이 행사는 전환점으로 소개되고 있지만, 실제로는 수십 년간 이어져 온 해양 거버넌스의 중요한 변화의 일부다. 과거 해양 거버넌스는 국가의 해양 이익을 보호하기 위한 체계였지만, 이제는 기후와 환경이라는 수많은 도전에 대응해야 하는 과제를 안고 있다.

그러나 이 ‘정치적 순간’에 대한 언론 보도가 해양에 적용되는 국제법 개혁의 시급성을 가려서는 안 된다. 만약 이 개혁이 이뤄지지 않는다면, 이번 정상회의는 공허한 수사만 오가는 또 하나의 장이 될 위험이 있다.

문제의 핵심을 이해하려면, 해양 거버넌스의 역사를 간략하게 살펴볼 필요가 있다.

해양 거버넌스의 의미

해양 거버넌스는 지난 수십 년 동안 급격하게 변화했다. 기존에는 국가의 이익과 그에 따라 형성된 국제법이 중심이었고, 이는 1980년대에 굳어졌다. 그러나 냉전 말기부터 다양한 주체들(국제기구, NGO, 기업 등)이 참여하는 다자주의적 접근으로 전환되기 시작했다.

이 거버넌스는 점차 서로 다른 해양 구역(영해, 배타적 경제수역(EEZ), 공해)과 주권 체계에 따른 의무 중심 시스템에서 ‘해양의 건강’을 고려하는 체계로 이동했다. 이 새로운 시스템의 목표는 해양을 지속 가능한 개발 목표(SDGs)에 부합하게 관리하는 것이다.

이러한 전환이 어떻게 일어났는지를 이해하면 니스에서 무엇이 쟁점이 되는지를 더 잘 파악할 수 있다. 1990년대는 각종 선언, 정상회의, 전 지구적 이니셔티브로 특징지어졌지만, 아래에서 살펴보듯 이러한 다수의 시도들은 지금까지 제한적인 성과만을 거뒀다. 이 때문에 우리는 최근에 다시 국제법 중심의 접근으로 회귀하고 있으며, 이는 예컨대 플라스틱 오염에 관한 국제 조약 협상에서도 확인할 수 있다.

‘해양의 헌법’

해양법은 1930년 헤이그 회의에서 태동했지만, 해양 거버넌스의 구조는 1980년대에 점차 명확해졌다. 그 중심에는 1982년 채택된 유엔 해양법협약(UNCLOS)이 있었다.

UNOC 3는 이 협약의 직접적인 연장선에 있는 회의로, 해양의 지속 가능한 관리를 둘러싼 논의는 이 ‘해양의 헌법’이라 불리는 기초 문서의 한계를 인식하는 데서 비롯됐다.

UNCLOS는 1982년 자메이카 몬테고베이에서 채택되었고, 이후 60개국이 비준한 뒤 1994년 11월 발효됐다. 이 과정은 장기간에 걸친 국제 협상이 수반됐으며, 처음에는 다자주의가 위기를 겪던 시기에 특히 연안 개발도상국의 이익에 초점을 맞췄다. 미국은 협약을 공식적으로 채택하지 않았음에도 불구하고 이 분야에서 영향력을 행사하는 데 성공했다. 이후 이 협약은 해양 거버넌스의 핵심이 되었다.

UNCLOS는 새로운 기구들도 만들었는데, 그중 하나는 국제해저기구(International Seabed Authority)로, 국가 관할권 밖에 있는 해저 광물 자원 개발을 규제할 책임을 맡았다. 해양법에 관한 국제 판례의 대부분은 이 협약에서 비롯되었다.

협약은 해양 구역을 정의하고 자원 이용을 규제했지만, 곧 새로운 과제들이 나타났다. 우선, 협약 채택과 발효 사이의 11년이라는 시간차는 사실상 협약을 무력화시켰다. 또한 해양 이용 방식의 변화, 특히 어업과 해저 개발 분야에서의 기술 발전은 협약 내용을 빠르게 구식으로 만들었다.

1990년대 초는 기존의 해양 법질서가 전환점을 맞은 시기였다. 해양 관리가 환경적 관점에서 바라보이기 시작했고, 이는 리우 선언(1992), 새천년 선언(2005), 리우+20 정상회의(2012) 등 주요 국제 회의와 선언으로 추진되었다. 이들은 2030 아젠다와 지속 가능한 개발 목표(SDGs)로 이어졌고, 그중 SDG 14 ‘수중 생물(Life Below Water)’은 해양 관련 문제를 직접 다루고 있다. UN은 이를 통해 2030년까지 지구와 인류를 보호하고자 하고 있다.

1992년 브라질 리우데자네이루에서 열린 유엔 환경개발회의(UNCED, 또는 지구 정상회의)는 ‘지속 가능한 개발’ 시대의 서막을 열었고, 1980년대에 이루어진 과학적 발견 덕분에 환경 문제와 해양 문제가 서로 연결되는 계기를 만들었다.

2008년부터 2015년까지는 환경 문제가 더욱 중요해졌고, 이는 환경과 기후에 관한 결의안이 정기적으로 채택된 사실에서 드러난다.

유엔 용어의 변화

생물다양성과 해양의 지속 가능한 이용(SDG 14)은 2015년 이후 국제 의제에서 반복적으로 등장하는 핵심 주제가 되었고, 해양 관련 문제는 이제 해양 산성화, 플라스틱 오염, 해양 생물다양성 감소 같은 이슈까지 포함하게 되었다.

유엔 총회의 해양 및 해양법(LOS)에 관한 결의는 이러한 변화를 확인할 수 있는 특히 유용한 수단이다. 이 결의는 1984년부터 매년 초안이 작성됐으며, 유엔의 해양 체계 전반을 다루는 동시에 새로운 문제와 우려 사항들을 반영해 왔다.

해양 및 해양법(LOS)에 관한 유엔 결의안에서 해양 관련 이슈와 우려 사항의 진화. 출처: 케빈 파르트네이(Kevin Parthenay)

일부 환경 용어는 처음에는 결의안에 등장하지 않았지만, 2000년대 이후 점점 더 자주 등장하게 되었다.

이러한 변화는 사용되는 언어의 선택에도 반영되었다.

1984–1995년(회색)과 2016–2022년(파란색) 사이 해양법(LOS) 결의안에서 핵심 용어의 변화. 출처: 저자

1984년부터 1995년까지의 해양법(LOS) 관련 결의안은 주로 협약 이행과 해양 자원의 경제적 활용에 초점을 맞췄지만, 최근의 결의안에서는 지속 가능성, 생태계, 해양 문제와 관련된 용어들이 사용되기 시작했다.

새로운 해양법을 향하여?

해양 문제와 기후변화의 연관성에 대한 인식이 높아지면서, 해양은 지식의 측면에서 점차 전 세계의 ‘최후의 개척지’로 자리 잡았다.

해양 문제에 참여하는 이해당사자의 유형도 변했다. 해양 의제가 확장된 배경에는 보다 '환경주의적' 성향이 자리 잡고 있으며, 과학계와 환경 NGO들이 이 싸움의 전면에 나서고 있다. 이는 국제법과 법률 전문가들이 독점해 오던 기존의 구조에서 벗어난 것으로, 분명히 긍정적인 진전이다.

하지만 지금까지 해양 거버넌스는 지속가능개발목표(SDGs) 같은 비구속적인 선언적 조치에 주로 의존해 왔고, 실질적인 효과는 제한적이었다. 이에 따라 ‘새로운 해양법’을 향한 법적 통합의 흐름이 진행되고 있으며, 지금의 과제는 기존의 국제 해양법을 새로운 조치들로 보완하는 것이다. 이러한 조치들에는 다음과 같은 것들이 포함된다.

● 공해상 해양 생물다양성의 보존과 지속 가능한 이용을 위한 협정(BBNJ 협정)의 채택. 이는 국가 관할권 밖 해역의 해양 자원을 보호하는 것을 목표로 한다.

● 해양 플라스틱 오염에 관한 조약 협상. 아직 협상이 진행 중이며 확정되지 않았다.

● 수산 자원 보호를 위해 세계무역기구(WTO)가 채택한 어업 보조금 협정. 그러나 현재까지 완전한 이행에는 실패했다.

● 해저 채굴을 규제하기 위한 국제해저기구의 ‘채굴 규범(Mining Code)’.

이 가운데 BBNJ 협정이 가장 야심 찬 협정으로 평가된다. 협상자들은 2004년부터 국가 관할권 밖 해양 생물다양성에 대한 별도의 법적 도구를 만들기 위해 협력해 왔고, 이는 유엔 해양법협약(UNCLOS)의 빈틈을 메우려는 시도였다.

이 협정은 주권과 자원의 공정한 분배라는 두 가지 주요 문제를 다루고 있다.

이 역사적인 협정은 2023년에 채택되었지만, 아직 발효되지 않았다. 발효를 위해서는 60개국의 비준이 필요하지만, 2025년 2월 프랑스를 포함해 현재까지 29개국만이 이를 비준했다.

따라서 BBNJ 프로세스는 지금 중대한 갈림길에 서 있다. 현재의 우선순위는 새로운 공약을 내세우거나 복잡하고 고위급 선언에 시간을 허비하는 것이 아니라, 해양 관리와 관련된 구체적이고 시급한 문제를 해결하는 것이다. 예컨대 미·중 경쟁 속에서 본격화한 핵심 광물 자원 확보 경쟁과, 이를 단적으로 보여주는 2025년 4월 도널드 트럼프가 서명한 해저 채굴 허용 대통령 포고령이 그러하다. 이 결정은 심해 자원 개발에 대한 국제해저기구의 확립된 규정을 정면으로 위반하고 있다.

미국의 일방주의가 기정사실화 정책으로 이어지고 있는 지금, 제3차 유엔 해양 회의(UNOC 3)는 무엇보다도 다자주의의 틀 안에서 해양 보호와 지속 가능성에 관한 기존의 의무를 강화해야 한다.

[출처] From sovereignty to sustainability: a brief history of ocean governance

[번역] 하주영 

덧붙이는 말

케빈 파르트네이(Kevin Parthenay)는 투르 대학교(Université de Tours) 정치학 교수, 프랑스 대학 연구소(IUF) 회원이다. 하파엘 메스키타(Rafael Mesquita)는 브라질 페르남부쿠 연방대학교(Universidade Federal de Pernambuco) 부교수다. 참세상은 이 글을 공동 게재한다.